一、把握时代要求，充分认识人防工程建设开发利用的重要性必要性

重视和搞好平战结合，加强人防工程建设开发利用，保障军事斗争需要，服务国计民生，是党的三代领导集体和胡锦涛主席一贯的战略思想，也是世界各国高度关注的重要问题。当前，国际形势深刻变化，我国经济建设迅猛发展，广东经济社会步入了科学发展快车道，全省人防建设面临难得的发展机遇，人防工程建设开发利用已经站在新的历史起点。我们必须顺应时代发展潮流，充分认清人防工程建设开发利用的重要性，增强抓好各项工作责任感。

（一）人防工程建设开发利用是世界各国的战略共识。 对于人防工程建设，世界各国的称谓不尽相同，但开发利用、服务民生的认识是一致的，主要表现在对人防工程特别是地下空间兼顾人防工程的开发利用上。 1982年，联合国正式将地下空间列为“潜在而丰富的自然资源”，形成的《地下空间资源为人类造福的建议书》和《东京宣言》认为，人类发展的第二空间在地下， 21世纪是地下空间开发利用的时代（十九世纪是桥梁的时代，二十世纪是高层建筑的时代，二十一世纪是地下空间开发利用的时代）。目前，世界发达国家人防地下空间开发利用率已达到 40-60%，基本形成了地上和地下协调发展的城市空间。我国对人防工程建设开发利用也特别重视，“十一五”期 间，人防工程面积大幅增加，创利税近 30 亿元，安排就业 1200 多万人次，为促进经济社会发展和服务改善民生作出了积极贡献。 

（二）人防工程建设开发利用是人防科学发展的必然要求。 全面、协调、可持续是科学发展的基本要求。人防工程建设开发利用是人防科学发展的重要内容。只有开发利用，才能盘活人防资源，激发人防 生机与活力，实现战备效益、经济效益和社会效益统一；只有开发利用，人防资源才能在平时得到充分利用，才能做到平时服务、急时应急、战时应战；只有开发利用，才能实现人防工程建设投入—产出—再投入—再产出的良性循环，才有人防事业的可持续发展。人防战备资源和民用资源是相通的，相关性、替代性越来越明显，平时与战时融合式发展已成为世界各国实现国家安全和发展战略的必由之路。我省人防工程建设开发利用必须积极适应国际战略格局变化，适应国家经济社会发展趋势，适应建设幸福广东要求，坚持以科学发展观为指导，大刀阔斧地向前推进，在切实做好防空袭准备的同时，着力服务于经济社会发展大局，承担起更多的社会公共服务职能，积极为人民群众提供必要的生产和生活服务，努力实现战备、经济和社会效益的统一。 

（三）人防工程建设开发利用是建设幸福广东的重要手段。 确保国家安全，确保人民安全，是人防部门的职责所在、使命所系，也是建设幸福广东的首要前提。在新的历史条件下，人防工程建设开发利用，主要任务是将“定”的人防资源和资产变成“活”的资金，再将资金投入到新的人防工程建设中，扩大人防工程建设规模，提高建设质量，为减少未来战争灾害、保护国家和人民生命财产安全做好更可靠的准备。同时，人防工程建设又是经济社会发展的重要组成部分，是现代城市建设的重要内容，也是利国利民的公益事业，越来越深入地融入社会生活，越来越密切贴近广大民众，已经成为建设幸福广东的重要组成部分。实际工作中，人防工程建设开发利用充分体现了公益性，在积极做好防空防灾应急准备，为广大人民群众生命财产安全提供保障的同时，发挥了与经济社会发展相协调和与城市建设相结合的优势，成为了为经济社会发展服务的生力军，为实现人与城市和谐相处做出了积极贡献。

（四）人防工程建设开发利用是建设“战备人防、效益人防、和谐人防”的有效举措。实现建设“三个人防”目标，除加强组织领导、抓好基础设施建设和健全体制机制以外，加大人防工程建设开发利用力度就是行之有效的措施之一。如果说“三个人防”是广东人防科学发展途中的三个重要环节，那么人防工程建设开发利用就是联接这三个环节的纽带。通过开发利用，盘活了存量人防资源，增加了人防工程总量，提升了防护能力，提高了战备水平；通过开发利用，产生了可观的经济效益，壮大了自己，为人防可持续发展奠定了基础；通过开发利用，服务了社会，惠及了民生。合理的开发利用，在确保战备效益的同时，兼顾了经济效益和社会效益，激发了人民防空的生机与活力，实现了“战略人防、效益人防、和谐人防”的有效统一。

二、突出主题主线，加快推进人防工程建设开发利用转型升级

“十二五”期间，全省人防工程建设开发利用工作要着力在以下六个方面转型升级：

（一）开发利用项目由单一战备功能型向平战结合型转变。 人防工程建设开发利用要围绕党中央、中央军委的战略思想和省委、省政府的部署要求，积极适应国际形势变化，紧紧抓住世界相对和平重要战略机遇期，加快推进开发利用项目由单一战备功能型向平战结合型转变。在工作指导上，要注重与经济社会发展相融合，与城市建设相结合，与国防建设相适应。规划布局上，既要考虑战时防空袭，又要充分考虑平时防灾应急。在功能设置上，既要满足战备要求，又要方便平时利用，服务经济社会和民生福祉。在管理维护上，既要落实平战转换，又要方便群众生活。

（二）地下空间开发由表层、浅层单一使用向中层、深层多重使用转变。 地下空间是城市发展的重要战略资源，也是人防工程建设开发利用的主要方向之一。我省以占全国1.87%的土地，承载着 7.84%的常住人口，土地资源短缺已经成为制约我省经济社会发展的主要问题。深度开发地下空间，尽量释放土地潜能，实现土地的多重使用，是解决土地资源紧缺的重要方式，事关广东未来发展。各级人防部门要看到这一发展趋势，摒弃传统发展老路，拓展人防工程开发利用空间，通过对地下空间的开发利用，完善提升城市的经济、社会、文化、生态等功能，实现工业、商业、行政、居住等功能的优化布局，增强城市综合承载能力和抗毁能力，更好地满足未来防空袭和经济社会发展的需要。

（三）开发利用资金由政府投资为主向多元化投资转变。 各级要确立“跳出人防干人防，利用社会资金合力建人防”的建设思路，紧紧抓住广东经济快速发展的良好机遇，充分发挥市场机制作用，积极探索、大胆尝试，按照“谁投资、谁受益”原则，敞开“门洞”引进外资和社会资金搞建设，努力构建以社会资金为主、国家财政投资为辅的开发利用多元化投资格局。

（四）开发利用地域由城市为主向城乡一体化转变。 随着广东经济社会的快速发展和城市化进程的不断推进，过去的乡村变成了城镇，过去的小城市变成了大城市，重要经济目标越来越多，人员大量聚集，对人民防空建设提出了新的要求，同时也给人防工程建设开发利用带了良好的发展机遇。各级要牢固树立人民防空观念，按照统筹城乡、建设幸福广东要求，加大人防工程建设力度，积极推进人防工程建设开发利用由城市向乡镇延伸，不断提高开发利用的整体效益。 

（五）开发利用重点由珠三角向珠三角兼顾东西北转变。 珠三角带动东西北是广东发展战略之一。从广东经济发展看，珠三角比较强劲，东西北相对滞后，人防工程建设开发利用也呈现出同样的态势。各地要充分发挥自身优势，抓住广东实行“双转移”战略机遇，通过自己投资、合股建设等多种方式，结合地方政府发展物流和旅游休闲服务业，建设集人防指挥、人员培训、休闲娱和物资储备等功能于一体的疏散基本，既可满足战时防空和应急救援，又可以通过平时开发运营产生效益。条件好的城市也可采取多种方式建设“窗口”工程，不断提升人防工程开发利用效益。

（六）人防战备资产管理由消耗型向保值、增值型转变。 近几年来，各级人防部门在人防战备资产的开发利用上积极动脑筋、想办法，“十一五”期间开发利用产值 184.5亿元，上缴税收 16.5亿元，实现利润 19亿元，安排社会就业 19.1万人，为广东经济社会发展做出了积极贡献。但在如何找准“战场”和“市场”的最佳结合点，把人防作为一种特殊产业来经营，将人防工程建设和开发利用推向市场，通过市场手段进行集聚、重组和运营，实现人防工程建设保值、增值，仍然是大有潜力可挖。各地要借鉴广州、湛江和茂名的经验，树立经营城市人防资源的新理念，大力发展人防产业，建立人防资产市场化交易平台，积极推进人防战备资产由消耗型向保值、增值型转变。

三、采取有效措施，努力实现人防工程建设开发利用预期目标

（一）要理清发展思路。 人防工程建设开发利用是一项复杂的系统工程，涉及人防建设的方方面面，各级要根据会议部署的任务和要求，结合本地工作实际，认真分析形势，理清发展思路，把握关键环节，突出发展重点，用新的观念指导工作。要把人防工程建设开发利用的核心放在科学发展上，这是我们的主题，任何时候都偏离不得。要把人防工程建设开发利用的重点放在加快推进转型升级上，这是我们工作的主线，任何时候都放弃不得。要把人防工程建设开发利用的基点放在“战备人防”建设上，这是我们生存和发展的条件，任何时候都动摇不得。要把人防工程建设开发利用的着力点放在“效益人防”建设上，这是我们发展壮大的支撑和动力，任何时候都忽视不得。要把人防工程建设开发利用的落脚点放在“和谐人防”建设上，这是我们追求的目标，任何时候都背弃不得。要把人防工程建设开发利用的难点放在工作落实上，这是我们工作成败的关键，任何时候都懈怠不得。 

（二）要加强宏观调控。 要通过规划来调控，各地要 编制和完善人防工程建设开发利用规划、地下空间开发利用兼顾人防建设规划，并纳入城市建设规划同步实施。要通过行政审批来调控，将人防工程建设审查前置，没有通过人防审查的，协调规划和建设部门不发放相关许可证。要通过建设管理来调控，严格执行建设标准，严格按规范要求抓好设计、审图、施工、监理、质量监督和验收，确保人防工程建设开发利用要求的落实。 要通过市场来调控，遵循市场规律， 运用市场手段，推进人防工程建设开发利用健康有序发展。 要通过工作计划来调控， 将本单位目标任务进行分解细化，区分轻重缓急，在发展思路、内容、位次、时间节点、资源配置、成果预期和对策措施的各个方面，都作出整体设计和安排，对本地区怎么发展，发展到什么程度，都要有清晰的概念，并采取工程化推进的方法抓好各个环节，务求取得实实在在的成效。

（三）要破解发展难题。 各级要进一步解放思想，勇于探索，大胆实践，切实解决人防工程建设开发利用中遇到的各种矛盾和问题，创新发展思路，创新发展机制，改进工作方法，为人民防空建设不断注入新的生机和活力。要重点研究解决人防工程产权和使用权归属、人防工程维护管理、社会资金投资建设人防工程等老大难问题，这些问题一直在拖人防工程建设开发利用的后腿，也制约了全省人防科学发展，到了该解决、非解决不可的时候了。这次会议下发了一些指导性文件，各地要结合实际抓好贯彻落实，同时要大胆进行先行先试，稳妥推进。

（四）要强化组织领导。 各地人防部门要高度重视，切实把人防工程建设开发利用摆上议事日程，主官挂帅、常议常抓，确保各项工作取得成效。要将会议内容及时向政府相关领导汇报，争取政府大力支持。要及时向同级军事机关汇报，落实军地合署办事机制和军政联席会议、军地联合办公等制度，争取军事机关的大力支持。要与政府相关职能部门搞好协调沟通，妥善处理工作中遇到的新情况、新问题。要 结合会议下发的指导意见，研究制定实施细则，加大执法力度，加强指导服务，确保人防工程建设开发利用健康有序发展。

摘自《广东省人防办网》