《左传》有言“居安思危，思则有备，备则无患”。加强城市公共安全管理，对于保障国家安全、促进经济发展、维护社会安定具有重要的现实意义。十届全国人大二次会议审议通过的《政府工作报告》明确强调“各级政府要全面履行政府职能，在继续搞好经济调节、加强市场监管的同时，更加注重履行社会管理和公共服务职能。要加快建立健全各种突发事件应急机制，提高政府应对公共危机的能力”。目前,我国城市公共安全管理正处在加速发展时期。如何整合应急救援力量，建立一套快速、高效、完整、成熟的城市公共安全管理机制，最大限度地保障人民群众生命和财产安全、减少国民经济损失，已成为各级政府和有关部门必须面对的一项重大课题。民防工作的地位、特性和优势，决定民防在城市公共安全管理中将发挥重要作用。实现民防与城市公共安全管理相结合是大势所趋、势在必行。

城市公共安全管理特点及现状

（一）城市公共安全管理的特点

1．综合性和关联性。 综合性是指城市公共安全管理的多样性和复杂性，城市公共安全管理系统中既有自然又有社会经济因素。仅就灾害而言，就有地震、洪灾、旱灾、火灾、台风、工矿企业事故、交通事故等传统安全问题，也包括生物安全、信息安全、恐怖事件、食品安全等非传统安全问题。关联性表现在城市公共安全管理系统中任何一个环节出现故障，都会影响整个城市公共安全管理工作的正常运行。如我国唐山、日本阪神大地震引发了城市火灾与水灾等次生灾害，由于生命线等基础设施的破坏，导致应急抢险过程受阻，且延缓了灾后重建的进程。

2．动态性和易变性。 动态性是指城市公共安全管理系统的结构、组成要素的水平均处于动态变化之中。如城市规模的扩大，资源环境的过度开发，城市灾害日益加剧，城市公共安全管理系统就要随之不断发展和完善。易变性表现在受偶发因素的影响，管理系统会产生非连续的突变现象，如突发性的城市巨灾将导致整个管理系统结构及组成要素水平发生重大变化。

3．突发性和危害性。 城市公共安全管理的突发性在于，既可能没有人确切知道在什么时间、什么地点会发生怎样的城乡公共安全危机，也没有人能够确切预知危机的后果；既可能由一些小事引起，也可能没有任何先兆就引发了危机。危害性在于，城市公共安全危机所导致的社会混乱、经济衰退、秩序失衡，程度极其严重，范围极其广泛，对人们心理的负面冲击和伤害是难以估量的。仅就“非典”疫情而言，据世界卫生组织估计，“非典”已造成全球经济损失达300多亿美元，我国经济损失超过39亿美元。公共危机事件的突发性和危害性，引起人们对公共危机管理有了更多的关注和更深入的思考。

（二）城市公共安全管理面临的主要挑战、存在的矛盾和解决矛盾的对策

1．主要挑战。 城市公共安全管理面临的挑战主要来自城市公共安全的威胁越来越多以及城市公共安全事件(事故、灾害)的后果和影响越来越大。城市公共安全主要灾害和隐患有六个方面，即自然灾害、生态环境灾害、公共卫生事件、生产事故(灾难)、突发性事故(事件)和非传统安全问题。此外，城乡公共安全的法律基础比较薄弱，对城市公共安全体系整体水平提升形成一定制约。

2．主要矛盾。 从我国城市公共安全现状和需求来看，城市公共安全的主要矛盾是：相对有限的城市公共安全资源和日益增长的公共安全需求之间的矛盾以及相对较强的公共安全管理子系统和较弱的公共安全综合管理水平之间的矛盾。

3．解决矛盾的对策。 为化解上述矛盾，一是强调城市公共安全的系统观，通过优化资源配置和实现资源共享来提高城市公共安全管理水平，降低社会发展成本；二是从城市公共安全现状和需求出发，确定城市公共安全体系建设任务、目标、方案和对策；三是通过城市公共安全规划，优化资本配置和实现资源共享；四是分阶段逐步实施建设统一的城市公共安全应急指挥体系，完善城市公共安全保障机制，使城市公共安全管理法制化、保障综合化、防范集约化、应急智能化，实现体系完备、资源共享、指挥有力、迅速互动、保障有效的城市公共安全管理体系。

（三）城市公共安全管理现状及发展趋势

1．国内城市公共安全管理现状。 从国内情况来看，目前城市公共安全管理体系中，民政、气象、地震、水利、环保、卫生、消防、交通、人防等部门都具备一定的管理职能，但由于其侧重点不同，且自成体系，所以实际上是一种各负其责的垂直管理模式。城市公共安全应急管理政出多门，不具备系统性，无法实现减灾资源配置的整合优化以达成损失最小化。在公共安全体制方面，现行公共安全体制是在计划经济条件下建立起来的，组织机构不健全，部门防灾力量和技术手段发展不平衡，城市综合安全保障力量较弱；缺乏统一的应急指挥机制和技术平台，资源共享程度较差；重大危险源和重要目标的动态管理较弱，应急预案的可操作性较差。在我国各级政府中都缺乏强有力城市公共安全管理综合协调部门，在公共安全管理体制上缺乏长期规划，在法规建设上也严重欠缺，广大民众中缺乏应对各种灾害事故的自救互救常识和能力，在社会应急管理上还没有形成一套完整、高效的城市公共安全管理机制。

2．国际城市公共安全管理发展趋势。 从国外社会公共危机管理现状来看，为有效应对和处置国家和地区所面临的各种事故和灾害，减少损失，世界各国的普遍做法是拓展人防职能、发展民防，将民防纳入社会公共安全应急机制，实现防空防灾一体化，并把民防作为战时和平时保国安民的一项重要防御国策。美国、英国、瑞士、俄罗斯、澳大利亚等110多个国家和地区已经把民防纳入社会公共安全应急机制，其职责已经从应付战争灾害拓展到了对平时各种灾害事故的威胁防御和各种人道主义救援,从保存国家战争潜力拓展到了平时抢险救灾,甚至保护生态环境和人类文明遗址等领域。

民防的职能和优势

民防是民事防护的简称，是民众在政府和军队领导下，为抵御战争灾害、自然灾害和人为事故所采取的防护行为。民防的任务大体有两种类型：一是应付战争敌对行为。英国《民防法》规定：民防是在敌武装进攻的情况下，保护国民生命财产、公共设施、设备、产业和文物等，并努力进行救护和修复工作。瑞典《民防法》规定：“民防的任务是，保护国民生命财产，保持修复各种设施的能力，增强国民的抗战意志，使国民树立胜利的信心。”二是应付平时自然灾害和人为灾害。如美国《民防法》规定：“民防是把对外国的攻击或因自然灾害造成的损失减到最低限度，同时处置因这种攻击或灾害引起的直接紧急事态，并应修理或紧急修复因这种攻击或灾害而遭受破坏或损失的重要公共设施。”

我国人民防空经过长期建设，目前已经基本具备了组织指挥、信息通讯、地下工程和队伍建设等方面的优势，具备了组织参与城市公共安全管理分工的能力和条件。从广东的情况看，经过几十年的建设，拥有了雄厚的民防资源优势。

一是有组织指挥的优势。 广东省人防系统已建立了上下连通、日臻完善的组织指挥体系。省及各市的战备指挥所(应急指挥中心)已建成或正在建设完善中，各县(市、区)级指挥所的建设也已开始启动。在加快固定人防指挥所建设的同时，全面规划了省、市、县人防机动指挥所的建设，制定了全省人防信息化建设整体规划和实施方案，建设全省人防指挥信息数据库，研制开发新一代人防指挥自动化软件；全省地级以上市还制定了战时防空和平时防灾应急方案，县(市、区)的方案也已基本完成，对出现紧急情况时的组织指挥、人员疏散、后果消除等行动进行了具体安排；启动了重点目标防护方案的制订工作，对全省重要军事、政治、经济目标和关系国计民生容易产生次生灾害的重要项目，逐一进行研究，制订切实可行的防护方案；进一步完善了疏散地域建设，对出现紧急情况时人员的疏散隐蔽做到了定人、定点、定路线。这些完善配套的人防组织指挥体系，可在城市公共安全管理中实行资源共享，用于各级政府处置突发公共事件，以减少重复投资。

二是有通信保障的优势。 目前，广东省重点城市都建成了人防无线电短波指挥通信网和数据传输网；全省人防系统都装备了互联互通的车载无线电台指挥车；各类警报系统安装完备，城市警报音响覆盖率达98%以上，并基本实现了广播、电视、电信等多元同步报警。人防通信网络在各级政府处置突发公共事件中可发挥重要的通信保障作用。

三是有人才队伍的优势。 经济发展时期的各种社会公共危机和灾害事故的复合性、多样性和综合性决定了社会应急救援任务必须由多个专业抢险救援队伍共同协作才能圆满完成。目前，广东省县(市、区)以上政府都成立了人防工作部门，人防系统干部职工编制齐全，他们长期从事组织指挥工作和研究，具有比较丰富的各种方案、预案制订经验和比较强的组织指挥、协调能力。全省人防系统还按照《人民防空法》的要求，组建了抢险抢修、医疗救护、消防、治安、防化防疫、通信、运输等7支人防专业队，配备了相应的装备器材，每年均采取不同形式组织应急救援演练。另外，《人民防空法》及相关政策法规也赋予人防部门有协调城建、公用、电力、卫生、公安、邮电、交通、运输等部门的法定职责。

四是有宣传教育的优势。 人防宣传教育渠道多、覆盖面广。目前，全省2 1个地级以上市和绝大多数县(市)都依托国防教育基地、学校等机构建立了人防教育培训基地，配套了专门的教学器材，培训了师资队伍，全省县(市、区)城区1 3 5 6所初级中学开展了人防知识教育。同时还充分利用互联网、广播、电视等现代传播手段，广泛开展了人防教育进社区、进党校等活动，不断丰富和拓展宣传教育手段。各级政府可利用人防宣传教育渠道和设施，开展对各级领导干部在城市公共安全管理和应急指挥能力方面的培训，并对广大群众进行普及公共安全和应急防护知识的教育。

实现民防与城市公共安全管理相结合意义重大、势在必行

党的十六届三中全会明确指出要“建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力”。建立社会公共安全应急机制是党和国家为抵御各种风险、保证国家安全稳定所做出的战略决策。城市公共安全管理现状和民防自身特有的优势，为民防提供一个在城市公共安全管理中大有作为的历史大舞台。实现民防与城市公共安全管理相结合是大势所趋、势在必行。

（一）民防与城市公共安全管理相结合符合国家法律法规要求

我国《人民防空法》明确指出，人防建设的基本原则是“坚持战时防空与平时防灾减灾救灾相结合，坚持长远建设与应急建设相结合”，中共中央、国务院、中央军委在《关于加强人民防空工作的决定》中强调“各级人民政府要充分发挥人民防空指挥、通信警报系统和群众防空组织的作用，使其积极参与城市平时的抢险救灾、应急救援工作，大力推进人民防空整体平战结合，逐步与国际民防接轨。” 在第五次全国人防会议上，军委副主席曹刚川同志明确要求：“积极推进防空防灾一体化建设”。强调:“加强防空防灾一体化建设，有利于高效利用人防资源，有利于锻炼提高人防队伍平时应急、战时应战的能力。各级要以改革创新的精神，加强理论研究和实践探索，把人防指挥体制与政府处置突发公共事件体制衔接起来，把各类人防专业队伍纳入各地应急救援队伍建设之中，把人防设施设备用于保障平时应急救援行动”。

（二）实现民防与城市公共安全管理相结合具有重大现实意义

1．有利于发挥民防的潜在效能和在社会公共安全组织体系中的重要作用。 人防部门是目前各级政府机构中唯一受军政双重领导和指挥的行政机关，一方面它具有上下连通、科学、完善的指挥体系，与政府的其他职能部门相比，人防部门更能有效地发挥预警、综合协调、信息收集与管理、资源调配等行政职能。它有其它部门不可比拟的职能和机制优势。另一方面，依托人防平台构建公共突发事件应急机制，可以实现一笔投资多种效益，避免重复建设，节约行政成本，还可以避免增加新的政府工作机关，符合现代政府政务统一、高度协调的基本要求。人防有统一高效的组织指挥体系、高容量的信息整合控制系统、科学的预案管理系统、灵敏可靠的通信警报体系、精干过硬的专业队伍体系、保障得力的人口疏散体系、布局合理的防护工程体系以及覆盖全社会的教育体系；具备一定的经济、技术和应急救援实力；人防部门大部分工作人员是军转干部，他们政治思想过硬、组织纪律性强、业务素质高，熟悉各种抢险抢修任务应急组织的程序和方法。

2．有利于提高民防应急救援队伍的快速反应能力、组织指挥能力和参与公共安全管理能力。 平时的自然灾害和意外事故同战争一样具有极大的偶然性、突发性、破坏性和复合性，对城市造成的破坏与空袭后果极为相似，平时抢险救灾与战时消除空袭后果在组织、行动和对策上也有许多共同之处，而人防的功能最接近于平时抢险救灾功能，通过平时应急救援建设，完善战时人民防空体系，将防空建设与城市应急救援建设紧密结合起来，进行一体化建设和管理，既可以充分利用人防部门的力量，发挥其平时的防护功能，减少自然灾害和各种事故造成的破坏损失，又可以使人防部门通过抢险救灾得到近似实战的锻炼和考验，提高快速反应能力、组织指挥能力和应急救援能力，为战时保护国家和人民群众生命财产打下良好基础。

3．有利于建立统一高效、运转协调的城市公共安全管理体系。 复合型灾害的多样性和综合性决定了抗灾救灾任务必须由多个专业组成的队伍才能完成，社会公共应急救援需要一个完整的指挥机构进行组织和协调。而人防部门承担防灾救援工作有许多有利条件, 如人防部门有健全的组织指挥系统、通信警报系统和比较完善的应急救援系统,有相当规模的工程体系、高效的组织指挥体系、稳定可靠的通信保障体系、覆盖率高的警报报知体系和训练有素的救援队伍，具备了可观的经济、技术和战备实力，是城市公共安全管理体系中一支不可或缺的重要力量。

（三）民防与城市公共安全管理结合的主要形式

民防部门承担社会公共危机管理任务，这既给民防发展提供了难得的机遇，又给民防建设带来了新的挑战。作为战时担负防空抗毁任务的民防部门，如何肩负起平时抢险救灾任务，如何将民防组织指挥体系与社会危机管理体系有机地结合起来，需要我们进行深入的研究和探讨。笔者认为，实现民防与城市公共安全管理相结合，可采取以下几种主要形式：

1．成立民防指挥机构和民防局，建立城市公共安全管理指挥中心。 应急指挥机构与民防指挥机构可以是一个机构两块牌子，市长任总指挥，分管副市长、军分区（警备区）首长任副总指挥，相关部门和单位负责人为成员。指挥机构设在民防局。民防指挥机构的主要职责是：负责制定各种灾害事故管理法规、长期规划和年度工作计划；负责对核化事故、恶性交通事故、突发性事故及各种自然灾害应急救援的综合指挥协调；负责各种灾害事故应急救援处置预案的制定工作；负责灾害事故应急中心的建设和管理工作；负责各种灾害事故信息整合，为领导提供决策服务；组织实施灾害事故规划和应急处置预案数据库的管理工作：指导各职能部门的灾害事故管理工作；组织检查灾害事故科研、宣传、教育等工作；指导、监督、检查专业队伍的管理训练等。

2．成立城市公共安全管理和民防指挥专家委员会。 成员应由地震、化工、医疗、防疫、工程建筑、抢险装备、指挥、通信等各种专家和精通防空防灾业务的专业技术人员和高级管理人员担任，主要职责是为民防指挥部提供民防建设科学提案和建议，提供辅助指挥决策建议，参与预案、规划评审和修订，参与灾害事故调查鉴定等。

3．完善城市公共安全应急预案体系。 民防部门会同公安、消防、卫生、环保、安全监督、发改委、商务、水利、气象、农林、地震、民政等部门制定出符合城市实际的防灾救灾总体发展规划，以自然灾害、各种事故和突发性公共事件为基本对象，制定出各种防护救援方案或计划，并组织相关人员进行必要的演练，在实践中不断充实和完善，使各种方案、计划更加可靠有效。

4．建立城市公共安全应急值班室和民防信息中心。 建立宽带传输系统、ATM计算机主干网系统、卫星电视接收系统和综合通信平台和地理信息系统，实现灾害、事故、突发公共事件信息共享。实行24小时值班制度，向社会公布受理灾情电话号码。制订处置各种灾情的程序、规定。 [FS:PAGE] 5．建立防空防灾联合行动力量体系。 复合型灾害的多样性和综合性决定了抗灾救灾任务必须由多个专业组成的队伍才能完成，这些专业队伍由职能部门进行组建、管理、训练和使用，必要时由社会公共应急机构统一指挥使用，这样既有利于平时的管理使用，又利于紧急状态下的集中使用。也就是建立以消防支队特勤中队为基本力量、以民防专业队伍为主要后备力量、以驻地军队和预备役部队为强大支援力量的救援力量体系。

（摘自《广东省人防办网》